Autor: Fernando González Vigil, Profesor del Departamento Académico de Economía de la Universidad del Pacífico.
APEC hizo buen uso del año en que Perú lo presidió por segunda vez, al dotarse de un insumo técnico básico para orientar la marcha de todos sus miembros hacia el FTAPP (Free Trade Agreement of the Asia-Pacific). Se trata del Collective Strategic Study on Issues Related to the Realization of FTAAP (o CSS, para abreviar), llamado así porque elaborado no por terceros sino orgánicamente por las economías miembros de APEC, a fin de que contenga sus opiniones en la materia al año 2016.
La importancia del CSS fue reconocida por los Líderes de APEC tan rotundamente, que en su cumbre de noviembre del 2016 no solo hicieron suyas todas las Recomendaciones del CSS plasmándolas en la Lima Declaration on FTAAP, sino que en la respectiva 2016 Leaders’ Declaration dieron su respaldo al CSS como tal (cuyo texto está compuesto por nueve capítulos) y al Resumen Ejecutivo del mismo.
Lo cual significa un reconocimiento especial a la presidencia peruana de APEC 2016. Ya que el ejercicio responsable de esa función prominente implicó que los funcionarios peruanos –del MINCETUR, en particular- interactuasen muy estrechamente con sus pares de las dos economías –China y EEUU- que lideraron la elaboración del CSS en su conjunto, además de oficiar como coautores de los capítulos 2 y 8.
Se cumplió así exitosamente con un mandato del Beijing Roadmap for APEC’s Contribution to the Realization of the FTAAP, formulado a propuesta conjunta de China y EEUU y aprobado por los Líderes en noviembre del 2014. Donde APEC proclamó su compromiso de emprender acciones concretas, tales como el CSS entre otras, que vigoricen el proceso hacia el FTAAP. Y donde APEC esboza su visión del FTAAP, como un acuerdo de comercio e inversión y asuntos relacionados que debe ser comprehensivo, de alta calidad y así capaz de incorporar temas pioneros (next generation issues), a fin de lograr más que liberalizar en un sentido restringido.
Dado que el TPP reúne esos atributos, que a similares atributos apuntan las negociaciones en curso del RCEP, y que ambos procesos pueden ser potentes propagadores de tales atributos en razón del número y peso económico de algunos de sus respectivos participantes, el Beijing Roadmap solo singulariza al TPP y al RCEP cuando se refiere a posibles Pathways hacia el FTAAP.
La mencionada visión del FTAAP es congruente con la razón de ser de APEC, afirmada en su Mission Statement fundacional. Que consiste en contribuir a que la región del Asia-Pacífico como un todo goce de un crecimiento económico sostenido con prosperidad compartida, como base para la construcción de una comunidad regional dinámica y armoniosa. Esto explica que APEC no sea solo un adalid del libre comercio e inversión así como de la integración económica regional abierta al mundo, sino también un facilitador de ambientes favorables y seguros para los negocios así como un promotor de la cooperación económica y técnica.
De ahí que al pilar de liberalización, cuya implementación empezó cuando los Bogor Goals (BG) de 1994 fijaron las metas de lograr un área abierta de libre comercio e inversión al 2010 para las economías industrializadas de APEC y al 2020 para las en desarrollo, rápidamente se le sumaron los pilares de facilitación y de cooperación mediante la Osaka Action Agenda (OAA) aprobada en 1995. Y en la programación de los tres pilares hay fuertes dosis de fortalecimiento de capacidades (capacity building), como método privilegiado para viabilizar la (antes mencionada) Misión de APEC en una región tan diversa en varios sentidos como es el Asia-Pacífico.
Pese a que todo es voluntario en APEC, sus mecanismos de ese estilo contribuyeron en buena medida al significativo avance en pos de los BG (y de la asociada OAA) que detectó la evaluación de medio-período al respecto (2010 Assessment). Pero mayor era el avance a favor del comercio de bienes, y menos respecto a la heterogénea gama de medidas no arancelarias (MNA) que afectan el comercio de servicios, la inversión y otros importantes flujos comerciales. Además, en todos esos conceptos se constató la eficacia de los TLC entre economías de APEC, en franca proliferación desde los 2000s y bilaterales en su mayoría. Estas tendencias fueron confirmadas por las subsiguientes actualizaciones bianuales de la evaluación.
Se hizo así evidente que, para reducir las MNA y sus trabas indebidas al comercio e inversión, así como para profundizar los logros en bienes, era necesario redoblar esfuerzos reforzando los mecanismos voluntarios de APEC y complementándolos con acuerdos legalmente vinculantes y negociados con base en la reciprocidad.
A esa necesidad responden el Beijing Roadmap (BR) y el resultante CSS. Ya que el BR tiene en mente a los dos tipos de mecanismos: voluntarios y legalmente vinculantes; de estos últimos priorizando la construcción del FTAAP aunque sin dejar de contener iniciativas respecto a los TLC existentes entre economías de APEC. Y plantea que ambos tipos de mecanismos promuevan la liberalización y la facilitación tanto en la frontera (at the border), como transfronterizamente (across borders) mejorando conectividades, como también del ambiente para los negocios dentro de cada economía (behind the border); apuntalando debidamente todo ello con cooperación económica y técnica enfocada en capacity building.
La prioridad puesta en el FTAAP puede entenderse como una consecuencia lógica de las ventajas potenciales de un mega-TLC, como instrumento para lograr mucho más que reducir los riesgos de desviación de comercio e inversión que acarrean los TLC de menor tamaño. Cuya coexistencia yuxtapuesta puede causar problemas adicionales, ligados a mayores costos administrativos y de transacción generados por el spaghetti bowl de tratos preferenciales y reglas comerciales diferentes.
Además de esos beneficios, un mega-TLC conformado por varias potencias económicas (como sería el FTAAP), podría ser más eficaz para estimular reformas estructurales que mejoran la calidad de la regulación y de las prácticas de negocios, promuevan la competencia y fortalezcan capacidades. Todo esto siendo necesario para que puedan consolidarse la liberalización y la facilitación allí donde son más difíciles: behind the border y across borders. Por ello, el BR sin vacilar califica como Pathways a los mega-procesos del TPP y del RCEP. Ante los cuales, las ventajas adicionales del FTAAP serían su mayor escala e inclusión de China y EEUU.
Así enmarcado, el CSS ha cumplido con la tarea que se le asignó, de identificar los temas y áreas de trabajo esenciales para que las economías de APEC puedan acelerar su marcha hacia el FTAAP. Entre los asuntos examinados en sus distintos capítulos que son relievados en el respectivo Resumen Ejecutivo, cabe mencionar los siguientes a guisa de ejemplos: los factores explicativos de los cambiantes patrones de comercio e inversión tanto intra-APEC como extra-APEC, y sus implicancias para el crecimiento económico (Capítulo 2). También inventaría y analiza el impacto de las medidas (arancelarias y MNA) que todavía afectan los flujos de comercio de bienes o de servicios y/o las inversiones (Capítulo 4). Al mismo tiempo que examina los resultados de varias iniciativas de APEC destinadas a facilitar esos flujos y/o a reducir aquellas medidas e incrementar su transparencia (Capítulo 6); así como de las que abordan next generation issues referidos a innovación y global supply chains, en ambos casos incluyendo a los servicios ligados a la manufacturación y con especial énfasis en facilitar la participación de las MIPYMES (Capítulo 3).
Respecto a los TLC de economías de APEC, el CSS analiza la cobertura y profundidad de los existentes, su congruencia con el sistema multilateral de comercio (OMC), el impacto de su yuxtaposición en términos de ‘spaghetti bowl’ effects (Capítulo 5); y actualiza el informe de APEC 2008 (el primer año bajo presidencia peruana) sobre convergencias y divergencias entre tales TLC, constatando que hay divergencias pero en promedio ha crecido el nivel de convergencia (Capítulo 7). Y en su Capítulo 8 examina objetivamente las estructuras temáticas de los Pathways: la del suscrito TPP y la esbozándose de las negociaciones en curso del RCEP; así como los posibles aportes cara al FTAAP que podrían provenir de procesos subregionales como la ASEAN, la Alianza del Pacífico y la Eurosian Economic Union.
El Resumen Ejecutivo sintetiza los hallazgos del CSS señalando que los (comparativamente) altos niveles de dinamismo económico e integración comercial logrados en la región del Asia-Pacífico impactan positivamente sobre el desempeño de la economía mundial, y sientan bases sólidas para avanzar en la construcción del FTAAP. Pero también resaltando que se ha identificado la persistencia de algunas barreras significativas al comercio y la inversión, así como la existencia de brechas y divergencias entre los regímenes nacionales en esas materias y entre los TLC de economías de APEC, que plantean desafíos a cuya superación APEC puede contribuir ayudando a sus economías miembros a prepararse para participar en el FTAAP. Se entiende que el propósito de esta contribución es velar por que la visión exigente del FTAAP pueda hacerse realidad al cabo de un proceso congruente con la naturaleza inclusiva de la Misión de APEC.
De ahí que las Recomendaciones resultantes del CSS (adoptadas por los Líderes como propias y conformantes de su Lima Declaration on FTAPP) se centran en clarificar el rol de APEC cara al FTAAP, así como en plantear los énfasis del trabajo que APEC tiene por delante para tender puentes entre las brechas y divergencias identificadas. Sobre lo primero, en dicha declaración los Líderes reafirman los principios (de apertura, inclusión y cooperación gana-gana) que animan el rol de APEC en la integración económica del Asia-Pacífico, y por ello confirman el rol clave de APEC como incubadora de temas relevantes para el visionado FTAPP. Esto último, brindando liderazgo e inputs intelectuales y de capacity building que desarrollen, tanto la información y el conocimiento sobre esos temas incluyendo a los next generation, como el apoyo a la facilitación del comercio e inversión y a reformas estructurales que mejoren el ambiente para los negocios en las economías miembros.
Sobre lo segundo, los Líderes instruyen al Comité sobre Comercio e Inversión (CTI) de APEC y sus grupos de trabajo a que implementen iniciativas, intensivas en capacity building y en participación del sector privado, para tender puentes entre las brechas y divergencias identificadas por el CSS, perfeccionando las existentes y diseñando nuevas. En ambos casos enfocándolas en profundizar respecto: a las áreas de convergencia y divergencia entre los TLC y acuerdos sobre inversiones de las economías de APEC con énfasis en las relativas a next generation issues; a aquellas medidas (arancelarias, MNA y procedimientos aduaneros) que continúan afectando el comercio de bienes y/o de servicios y/o la inversión y/o la simplificación de reglas de origen. También en ambos casos, dirigiéndolas a mejorar la capacidad de las economías miembros para participar en TLC de alta calidad y comprehensivos, así como para eliminar o reducir los efectos adversos de aquellas medidas.
El CTI está ahora poniendo a punto el plan de acción que implemente esas instrucciones. Comprensiblemente, el avance al respecto ha sido lento durante lo que va del año 2017, debido a las incertidumbres ocasionadas por el retiro de EEUU del TPP, que se suman al aún incierto impacto del Brexit y la derivada recomposición de la economía europea sobre el comercio mundial y del Asia-Pacífico en particular.
Sin embargo, conviene no ignorar los siguientes hechos positivos. Primero, que en APEC sigue prevaleciendo el compromiso con la 2016 Leaders’ Declaration y su asociada Lima Declaration on FTAAP. Segundo, que la renegociación en curso del NAFTA, y la venidera del TLC EEUU-Corea del Sur, muestran que los TLC siguen formando parte de los instrumentos de política comercial de los EEUU. Tercero, que los contenidos de un TPP-11 están siendo definidos entre los negociadores de las once economías que se mantienen como signatarias del TPP, el Perú incluido. Y cuarto, que siguen en pié las negociaciones del RCEP y pese a su complejidad, fácilmente imaginable al tener en cuenta la cantidad de sus participantes (16) y la poca experiencia de algunos de estos con TLC de alta calidad, podrían mostrar progresos sustantivos al finalizar este año, que marca el 50 Aniversario de ASEAN.
En todo caso, las vicisitudes por las que están atravesando esos proyectos de mega-TLC nos recuerdan que la marcha hacia objetivos ambiciosos suele no ser lineal ni estar exenta de contramarchas. APEC es sabio al respecto, pues para sus Líderes es claro que el FTAAP es un long-term prospect (como lo calificaron la primera vez que se pronunciaron al respecto, en la 2006 Leaders’ Declaration), y que su negociación e implementación tendrá que realizarse fuera de las instancias de APEC aunque en paralelo con el proceso APEC. Así APEC podrá cumplir su rol de incubadora sin descuidar otros fundamentales asuntos inherentes a su Misión. De hecho, ya desde agosto del 2016 se ha instalado un diálogo sobre APEC Towards 2020 and Beyond. Dado que el CSS y sus recomendaciones son pertinentes no solo cara al FTAPP sino también para los mecanismos voluntarios de APEC, este estudio tiene asegurado su lugar entre los hitos clave del proceso de APEC hacia la realización de su Misión.
(*) Los documentos, objetivos y agendas de trabajo de APEC que se mencionan aquí son identificados según sus denominaciones originales en inglés, porque este es el idioma oficial de trabajo en APEC.